Funkcjonowanie Bundestagu w Republice Federalnej Niemiec
Materiały pomocnicze do nauczania historii i wiedzy o społeczeństwie
I. Uprawnienia ustawodawcze Bundestagu
Uprawnienia prawodawcze w Republice Federalnej Niemiec należą do Bundestagu i Bundesratu. Rocznie zostaje uchwalonych około 100 ustaw. Ustawy te dotyczą zwykle spraw szczegółowych. Takie podejście wynika z niemieckiej tradycji ustrojowej uznającej konieczność precyzyjnego normowania nawet drobnych zagadnień życia państwowego.
Postępowanie ustawodawcze można podzielić na 4 etapy:
- inicjatywę ustawodawczą
- rozpatrzenie projektu przez Parlament Federalny (Bundestag)
- rozpatrzenie projektu przez Radę Federalną, a w razie jej sprzeciwu - postępowanie mediacyjne
- podpisanie i ogłoszenie ustawy przez Prezydenta Federalnego
Prawo inicjatywy ustawodawczej należy w Niemczech do Rządu Federalnego, Rady Federalnej i deputowanych Parlamentu Federalnego. Deputowani mogą zgłosić projekt ustawy z ramienia frakcji lub reprezentując przynajmniej 5% ogólnej liczby deputowanych, czyli taką liczbę, która jest niezbędna do utworzenia frakcji. Projekty wniesione przez deputowanych stanowią 20 - 30% ogólnej ilości. W dotychczasowej działalności Bundestagu dominują inicjatywy Rządu Federalnego. Stanowią 60 - 70% wszystkich projektów ustaw. Projekt rządowy kierowany jest najpierw do Bundesratu, który zajmuje wobec niego określone stanowisko. Następnie wraz z opinią Bundesratu i stanowiskiem rządu wobec tej opinii przesyłany jest do przewodniczącego Bundestagu. Rządowy projekt ustawy budżetowej zostaje przekazany równocześnie Bundesratowi i Bundestagowi. Projekty Bundesratu, które opierają się zwykle na inicjatywie wychodzącej z krajów, przedstawiane są w pierwszej kolejności Rządowi Federalnemu, a ten opiniuje je i przesyła do Bundestagu. Projekty pochodzące od Rady Federalnej stanowią około 10% ogólnej liczby.
Rozpatrywanie projektów ustaw odbywa się w 3 czytaniach na posiedzeniach plenarnych Bundestagu, jak też na zebraniach roboczych komisji parlamentarnych. Pierwsze czytanie zakłada zapoznanie deputowanych z ogólnymi założeniami projektu. Towarzyszą mu wypowiedzi uzasadniające jego celowość. Deputowani na tym etapie nie mogą głosować odrzucenia projektu. Następuje przekazanie go pod obrady odpowiednich komisji. Sprawozdanie z prac komisji z propozycjami zmian jest przedkładane pod obrady parlamentu. Podczas drugiego czytania na żądanie frakcji przeprowadza się debatę nad całością projektu. Następnie poszczególne punkty projektu głosowane są oddzielnie, a deputowani mają możliwość zgłoszenia poprawek. Jeżeli w drugim czytaniu nie odrzucono w głosowaniach wszystkich postanowień projektu, następuje trzecie czytanie. Ostateczne głosowanie odbywa się zaraz po zakończeniu trzeciego czytania. Ustawy są uchwalane zwykłą większością głosów deputowanych obecnych na posiedzeniu. W przypadku zmiany ustawy zasadniczej wymagana jest zgoda 2/3 ustawowej liczby deputowanych.
Ustawa uchwalona przez Parlament Federalny zostaje przekazana Radzie Federalnej, która pełni funkcję drugiej izby ustrojodawczo-ustawodawczej. Bundesrat może wyrazić zgodę (Zustimmung) lub sprzeciw o charakterze zawieszającym (Einspruch). Sprzeciw Bundesratu może być przełamany w Bundestagu taką samą większością głosów, jaką zostało przegłosowane weto w Bundesracie. W przypadkach poważniejszych sporów, gdy Rada Federalna posłuży się prawem absolutnego weta zostaje uruchomiona Komisja Mediacyjna (Vermittlugsausschuss), która z reguły wypracowuje kompromis przedstawiony Bundestagowi. Gdy postępowanie mediacyjne nie przynosi rozwiązania, projekt ustawy upada.
W trzecim etapie ustawodawczym ustawa zostaje promulgowana przez prezydenta federalnego oraz kontrasygnowanego przez kanclerza i właściwego ministra. Prezydentowi RFN nie przysługuje weto ustawodawcze, natomiast przysługuje mu prawo do badania zgodności ustawy z konstytucją oraz prawo kontroli jej uchwalenia.
Parlament Federalny ograniczony jest w swoich kompetencjach poprzez udział Rady Federalnej i rządu w postępowaniu ustawodawczym. Jest jedynie uczestnikiem procesu ustawodawczego.
II. Bundestag a planowanie działalności publicznej
Planowanie działalności publicznej rozumiane jako wytyczanie celów do realizacji, odnosi się w RFN przede wszystkim do sfery finansów państwa.
Najważniejszy plan finansowy państwa to budżet, w którym muszą być umieszczone wszystkie wpływy i wydatki Federacji. Budżet, zgodnie z art. 110 Ustawy Zasadniczej uchwalany jest przed początkiem roku budżetowego w formie ustawy budżetowej. Projekt ustawy budżetowej kieruje równocześnie do Parlamentu Federalnego i Rady Federalnej rząd, który dysponuje w tym względzie wyłącznością. W RFN bowiem nie istnieje instytucja prowizorium budżetowego uchwalanego przez parlament. Rada Federalna ma prawo sformułować swoje stanowisko w ciągu 6 tygodni i przekazać je Bundestagowi. Po pierwszym czytaniu projekt przekazywany jest do Komisji Budżetowej. Prace Komisji Budżetowej mają zasadnicze znaczenia dla ostatecznego kształtu projektu budżetu. Przewodniczącym tej komisji jest przedstawiciel opozycji, a 1/3 przedstawicieli należy do elity parlamentarnej. Zasiadają w niej również wybitni eksperci w dziedzinie finansów. Komisja często modyfikuje plany rządowe, lecz generalna linia budżetu pozostaje nienaruszona. Komisja nie podejmuje dyskusji z rządem i jego koncepcjami. Drugie czytanie budżetu odbywa się najwcześniej po 6 tygodniach, kiedy do Bundestagu dotrze stanowisko Bundesratu. Parlament może wprowadzić poprawki, o ile nie zmienią jego politycznej koncepcji. Po trzecim czytaniu i przyjęciu budżetu - ustawa kierowana jest do Bundesratu, który może wnieść podważalny przez Bundestag protest. Podpisana przez prezydenta ustawa budżetowa zostaje opublikowana w Federalnym Dzienniku Ustaw (Bundesgesetzblatt).
W dotychczasowej praktyce parlamentarnej RFN nie było przypadku odrzucenia projektu budżetu, chociaż zdarzały się sytuacje kryzysowe takie jak w roku 1966 i 1972. Odrzucenie przez Bundestag ustawy budżetowej nie pociąga za sobą następstw dla dalszego istnienia rządu. Do wykonania budżetu, w pewien ograniczony sposób uprawniony jest Bundestag poprzez Komisję Budżetową, która jest w kontakcie z resortami przy jego realizacji.
III. Kontrola wykonania budżetu. Absolutorium.
Ustawa zasadnicza w art. 144 zobowiązuje ministra finansów do przedstawienia Parlamentowi Federalnemu i Radzie Federalnej sprawozdania z realizacji ustawy budżetowej jako podstawy do udzielenia rządowi absolutorium.
Powołana zostaje Federalna Izba Obrachunkowa na czele z prezesem powoływanym przez prezydenta na wniosek rządu, która ustosunkowuje się do sprawozdania, a następnie rozpatruje je Parlament Federalny i Rada Federalna udzielając rządowi absolutorium.
Podsumowując, w sprawach budżetowych dominującą pozycję posiada rząd, który przejął uprawnienia legislatywy w tym względzie. Parlament w ograniczonym stopniu wpływa na ostateczny kształt ustawy budżetowej, ma prawo jednak do informacji o działalności rządu i prawo kontroli politycznej tej działalności.
IV. Bundestag a stosunki międzynarodowe
Do uprawnień Bundestagu w zakresie spraw międzynarodowych zalicza się:
- wyrażanie zgody w formie ustawy na niektóre umowy międzynarodowe,
- decydowanie w formie ustawy o przeniesieniu praw Federacji na instytucje międzynarodowe,
- uchwalanie ustawy o zawarciu pokoju,
- stwierdzanie na wniosek rządu i za zgodą Bundesratu zaistnienia stanu obrony.
Jeżeli chodzi o podejmowanie decyzji dotyczących spraw zagranicznych, to przysługują one wspólnie władzom ustawodawczym i wykonawczym. Jest to odejście od tradycyjnej formuły wyłączności uprawnień egzekutywy wobec spraw zagranicznych.
Uprawnienia Bundestagu w stosunku do umów międzynarodowych są ograniczone:
- parlament nie może zmienić umowy międzynarodowej
- parlament w praktyce nie jest w stanie odrzucić umowy
Rzeczywisty wpływ deputowanych na politykę zagraniczną przejawia się w nieformalnym wpływie, bowiem deputowani włączeni są do działań rządu prowadzącego rokowania, a gremia wewnątrzparlamentarne współdziałają z rządem na pewnych odcinkach polityki zagranicznej.
Stałym elementem w kontaktach rządu z parlamentem są sprawy integracji europejskiej. Rozbudowany art. 23 Ustawy Zasadniczej ust. 2 głosi:
"W sprawach Unii Europejskiej współdziałają Parlament Federalny i poprzez Radę Federalną kraje. Rząd Federalny informuje Parlament Federalny i Radę Federalną obszernie i w możliwie najkrótszym terminie".
Natomiast ust. 3 art. 23 Ustawy Zasadniczej mówi:
"Rząd Federalny stwarza Parlamentowi Federalnemu okazję do zajęcia stanowiska przed swym współdziałaniem w aktach prawodawczych Unii Europejskiej. Rząd Federalny uwzględnia w negocjacjach stanowisko Parlamentu Federalnego".
Reasumując, oddziaływanie Parlamentu Federalnego na sprawy zagraniczne jest bardziej ograniczony niż na sprawy wewnętrzne. Zarazem duże znaczenie polityczne spraw zagranicznych stwarza konieczność konsultowania posunięć rządu z Bundestagiem, szczególnie w sprawach integracji europejskiej.
Bibliografia:
Garlicki L., Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 1985. Garlicki L., Parlament a rząd w Republice Federalnej Niemiec, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978.
Parlament Republiki Federalnej Niemiec pod red. J. Isensee, P. Kirchhof, Warszawa 1995.
Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec (stan prawny na 31 grudnia 1996 r.). Redakcja, wprowadzenie i weryfikacja L. Janicki, Poznań 1997. Wojtaszczyk K.A., Bundestag i Bundesrat w Republice Federalnej Niemiec, Warszawa 1993.
Opracowanie: Bogusława Zielińska
